Pourquoi les juges ont défendu la Réserve fédérale

Les questions principales sont une série récurrente d’Adam White, qui analyse l’approche de la Cour en matière de droit administratif, d’agences et des tribunaux inférieurs.

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La banque centrale américaine restera-t-elle indépendante du contrôle présidentiel? Pendant des mois, l’administration Trump a menacé de licencier le président du Federal Reserve Board, Jerome Powell, en violation d’une loi qui protège ses mandats et ses collègues. Ce serait une profonde erreur – «La route vers la politique monétaire hyper-politisée que vous attendez en Argentine», a récemment averti le Wall Street Journal.

Ainsi, lorsque la Cour suprême a offert quelques mots pour défendre l’indépendance unique de la Fed dans notre système constitutionnel, dans une ordonnance de procédure non signée il y a quelques mois, cela a accueilli les marchés bienvenus et internationaux.

Pourtant, la déclaration du tribunal n’a pas été accueillie par tous. Certains analystes l’ont critiqué comme incompatible avec la récente jurisprudence de la Cour. D’autres – en particulier la juge Elena Kagan, en dissidence – se sont demandé pourquoi la majorité du tribunal se ferait entendre sur la Fed «à l’improviste».

Les critiques de la Cour ont-ils raison? Autrement dit, les récentes décisions de la Cour sont-elles une menace pour l’indépendance de la Fed?

Respectueusement, non – les deux lignes de critique manquent la marque. Mais les deux méritent l’attention, car ils reflètent une mauvaise compréhension des décisions récentes de la Cour et un effort erroné pour assimiler les organismes de réglementation traditionnels à la banque centrale.

Commençons par les critiques substantielles: à savoir la question de savoir si les décisions récentes du tribunal mettent en danger l’indépendance de la Fed.

Dans Trump c. Wilcox, deux fonctionnaires récemment licenciés – Gwynne Wilcox du National Labor Relations Board et Cathy Harris du Merit Systems Protection Board – ont déposé une plainte contre le président Donald Trump, cherchant à être réintégré à leur emploi.

Trump avait licencié chacun d’eux sans s’efforcer de se conformer aux lois qui limitent le pouvoir d’un président pour licencier les dirigeants du NLRB et du MSPB, à l’exception d’une bonne cause. (Les membres du NLRB purgent une durée de cinq ans et peuvent être supprimés «pour négligence en fonction des droits ou des malverses en fonction, mais pour aucune autre cause». Les membres du MSPB servent pendant sept ans et peuvent être supprimés «uniquement pour l’inefficacité, la négligence des droits, ou les malversations en fonction».) Les juges de district ont bloqué les deux tir, chacun invoquant les 1935 indications de la majeure à un exception normal de la majeure à la majeure de la majeure à la majeure de la Humphrey de Humphrey’s Exécutor V. Power to Fire Agency Heads à volonté.

La Cour de l’exécuteur testamentaire de Humphrey a reconnu que la Constitution accorde «le pouvoir exécutif» uniquement au président; Cette acquisition du pouvoir en lui et la responsabilité constitutionnelle du président de «faire attention que les lois soient fidèlement exécutées», lui permet de licencier des officiers exécutifs à volonté. Mais, surtout, le tribunal a ajouté que ce principe ne s’applique pas à la même force pour les agences fédérales qui «ne sont ni politiques ni exécutives, mais principalement quasi-judiciaires et quasi-législatives» – qui, dans Humphrey, était la façon dont la Cour a vu la Commission fédérale du commerce. « La Commission doit être non partisane, et elle doit, de la nature même de ses fonctions, agir avec une impartialité entière », a écrit le tribunal; «Ses membres sont appelés à exercer le jugement formé d’un corps d’experts nommés par la loi et informé par l’expérience». »Ainsi, pour la FTC et les agences similaires, la Cour, le Congrès, peut adopter des lois permettant à un président de licencier les dirigeants uniquement pour une bonne cause – pour le président Franklin Delano Rooselt.

L’exécuteur testamentaire de Humphrey a été controversé à partir du moment où il a été décidé. La norme «quasi-judiciaire», «quasi-législative» n’a jamais été claire. En effet, le juge Robert Jackson a plus tard plaisanté sur le fait que le «Quasi» de Humphrey était «une couverture lisse que nous tirons sur notre confusion, car nous pourrions utiliser un contrepoids pour cacher un lit désordonné». Et ces dernières années, beaucoup ont demandé que le précédent soit complètement renoncé. Mais la Cour de Roberts a refusé à plusieurs reprises de le faire.

Au lieu de cela, au cours des 15 dernières années, le tribunal a choisi de laisser en place l’exécuteur testamentaire de Humphrey, mais de refuser de l’étendre pour protéger les nouveaux types d’agences indépendantes, déclarant à plusieurs reprises qu’il limite l’exécuteur de Humphrey à la participation spécifique de cette affaire. Comme le tribunal l’a déclaré dans la plus importante de ces affaires récentes, l’exécuteur testamentaire de Humphrey ne s’applique qu’aux chefs des «agences d’experts multimèle qui ne facilitent pas le pouvoir exécutif substantiel».

Ce fut la participation du tribunal dans le Bureau de la protection financière des consommateurs 2020. Le Congrès avait créé la CFPB une décennie plus tôt, ce qui la rendait la principale agence d’application de la loi pour les lois financières des consommateurs, et la structurer comme un seul administrateur, au lieu d’une structure de commission multi-membres semblable à la FTC, à la Commission fédérale de réglementation énergétique et à d’autres agences indépendantes.

Le tribunal a jugé que le Congrès ne pouvait pas isoler le CFPB de la pleine puissance du président, car le CFPB est considérablement différent des agences que l’exécuteur testamentaire de Humphrey a protégée. Selon la majorité, les pouvoirs du CFPB – en particulier le pouvoir de prendre des mesures d’application contre les parties privées – sont «par excellence». Et, citant celui de Humphrey, le tribunal a en outre observé que le leadership à tête unique du CFPB «ne peut pas être décrit comme un« corpus d’experts »et ne peut pas être considéré comme« non partisan »dans le même sens qu’un groupe de fonctionnaires tirés des deux côtés de l’allée». La loi de Seila a rapidement été suivie d’une affaire similaire contestant la Federal Housing Finance Agency, dont la structure à tête unique et les pouvoirs d’application de la loi ont été considérés par la Cour comme étant considérablement indiscernables des CFPB.

Étant donné une telle décision (et la décision similaire de la Cour pour une autre agence indépendante à tête unique un an plus tard), l’approche initiale de la Cour à la NLRB et au MSPB dans l’ordonnance non signée dans Trump c. Wilcox ne devrait surprendre personne.

Dans Wilcox, le tribunal a expliqué qu’il avait temporairement interrompu les injonctions des tribunaux de district parce que l’administration Trump est «susceptible de montrer que le NLRB et le MSPB exercent un pouvoir exécutif considérable». Pour le NLRB, la Cour pourrait avoir à l’esprit le fait que le but et le pouvoir de la NLRB sont de plaider des différends de syndicalisation – le pouvoir de poursuivre étant une fonction exécutive par excellence. Quant à la MSPB, l’agence exerce un énorme pouvoir sur les questions du personnel au sein d’autres agences, y compris celles qui sont incontestablement des agences «exécutives», et la Cour n’a jamais suggéré que le Congrès pourrait donner à une agence indépendante un contrôle direct significatif sur les agences exécutives qui répondent au président.

Comment, alors, le Federal Reserve Board s’intégre-t-il dans les derniers précédents de la Cour?

Commençons par la distinction la plus évidente: la Cour a annulé l’indépendance du CFPB et de la FHFA parce que ces agences manquaient de la structure de la commission multi-membres au cœur de l’analyse de Humphrey «quasi-judiciaire», «quasi-législative». Mais le Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale est, bien sûr, un conseil d’administration multi-membres.

La structure de plusieurs membres d’une agence à elle seule ne sera pas dispositive; Après tout, le NLRB et le MSPB sont des organes multiples, et le tribunal a déjà signalé que les deux étaient sur un terrain constitutionnel tremblant. Les considérations qui sous-tendent la discussion de Humphrey sur les agences multiples – à savoir le type de pouvoir substantiel de l’agence, et le caractère de décisions selon lesquelles la structure multi-membres était destiné à favoriser. Et à cet égard, la Fed diffère considérablement des autres agences.

Comme le Cour l’a souligné dans Wilcox lui-même, «la Réserve fédérale est une entité de quasi-privée et structurée unique qui suit dans la tradition historique distincte des première et deuxième banques des États-Unis.» Les première et deuxième banques, comme la Fed moderne, ont été créées par le Congrès pour être isolées du pouvoir de renvoi du président, car elles étaient des banques, pas des organismes d’application de la loi. De même, le principal pouvoir de la Commission est de contrôler la masse monétaire du pays, ce qu’elle fait par le biais des banques de la Réserve fédérale. Peut-être que pour cette raison, à Seila elle-même, la Cour a expliqué dans une note de bas de page que les pouvoirs d’application de la loi du CFPB étaient «dans une ligue entièrement différente» des pouvoirs bancaires centraux de la Fed.

Les préoccupations concernant l’indépendance de la Fed après Seila pourraient refléter le fait que la Fed a des pouvoirs réglementaires. Comme Peter Conti-Brown le décrit dans son livre de 2016, The Power and the Independence of the Federal Reserve, les fonctions bancaires centrales d’origine de la Fed ont donné naissance à des pouvoirs réglementaires indirects sur les institutions du système bancaire fédéral – et, finalement, la Fed aurait des pouvoirs beaucoup plus directs pour réglementer et superviser les banques, car les bancs juridiques ont retiré dans des articles récents. Par exemple, la Fed promulgue les réglementations sur la gestion des risques, les évaluations de crédit et d’autres questions; La Fed peut également intenter des mesures d’application.

Mais ces pouvoirs restent subordonnés à la fonction globale du système de la réserve fédérale: être la banque centrale du pays. En effet, c’est exactement pourquoi les menaces pour l’indépendance de la Fed sont exponentiellement plus lourdes que les menaces pour, disons, l’indépendance du NLRB. C’est une chose pour le président d’avoir le pouvoir sur les forces de l’ordre, même (dans le cas de la CFPB) l’application des lois financières. C’est une chose entièrement différente pour le président d’avoir le pouvoir sur l’offre monétaire elle-même.

Mais même le tribunal pour conclure que certains des pouvoirs réglementaires de la Fed sont, en fait, des pouvoirs «exécutifs» substantiels qui ne peuvent pas être indépendants du président, alors le recours beaucoup plus simple et plus responsable serait de rompre ces pouvoirs réglementaires particuliers – et non de résilier complètement l’indépendance de la Fed.

Cela dit, il reste la deuxième question que j’ai soulevée au départ: la question du timing. Étant donné que les récentes décisions de la Cour ne sont pas venues loin de l’indépendance de la Fed, pourquoi les juges ont-ils décidé de discuter de la Fed in Trump c. Wilcox?

Avec tout le respect dû à Kagan, la discussion de la Cour sur la Fed est à peine venue «à l’improviste». La Fed a été invoquée à plusieurs reprises dans les cas NLRB et MSPB – non pas par les critiques de la Fed, mais pour défendre l’indépendance des autres agences. Wilcox et Harris ont fait valoir qu’une décision contre leur indépendance menacerait également l’indépendance de la Fed.

Des arguments similaires ont été aventurés par d’autres, y compris un groupe de spécialistes juridiques respectés qui ont écrit que «l’indépendance de la Fed repose sur les mêmes fondations juridiques que» le NLRB, de sorte que même un séjour temporaire de la décision du tribunal de district contre Trump «remettrait immédiatement en question l’indépendance de la Fed de la Maison Blanche, avec des conséquences potentiellement désastreuses pour la stabilité économique et financière». Le tribunal de district a également approuvé ce point de vue dans le litige NLRB, haussant les propres distinctions de l’administration Trump entre la Fed et d’autres agences.

En termes simples, les invocations des justiciables de l’indépendance de la Fed – dans le contexte des attaques plus larges de la Maison Blanche contre la Fed, pas moins – ont rendu pratiquement impossible pour le tribunal de contourner silencieusement le point. Les juges ont abordé cela en quelques lignes, mais c’était plus que suffisant pour éviter le spectre de l’agitation financière mondiale que les plaideurs ont avancé pourrait être imminente.

En fin de compte, la Cour suprême ne menace pas l’indépendance de la Fed. En fait, les juges ne cessent de nous dire le contraire. Comme ils l’ont fait clairement, les craintes contraires sont, bien, beaucoup trop gonflées.