Cour suprême américaine
La première affaire impliquant la deuxième administration Trump est venue à la Cour suprême des États-Unis.
Bien que le tribunal ne se soit pas impliqué à ce stade du litige, l’affaire implique une question d’énorme importance: un président peut-il licencier quiconque travaille dans le pouvoir exécutif du gouvernement même lorsqu’il y a un statut limitant le licenciement? Plus généralement, la Cour continuera-t-elle à permettre l’existence de «agences de réglementation indépendantes» avec un certain degré d’indépendance d’un président?
Les faits de cette affaire
L’affaire, Bessent c. Dellinger, implique Hampton Dellinger, qui est le chef du bureau des conseils spéciaux. Il s’agit d’une agence indépendante responsable de la sauvegarde des dénonciateurs et de l’application des lois sur l’éthique. Dellinger a été nommé par le président Joe Biden en 2024 à un mandat de cinq ans et confirmé par le Sénat en vertu d’une loi qui indique que le conseil spécial “ne peut être démis de ses fonctions d’inefficacité, de négligence de devoir ou de malversation au pouvoir”.
Le 7 février, Dellinger a été licencié dans un e-mail d’une phrase qui n’a donné aucune raison. Dans aucun de ses dépôts devant les tribunaux, le gouvernement a-t-il tenté de prétendre qu’il y avait du motif de le retrait.
Le tribunal de district américain du district de Columbia, suite au précédent de la Cour suprême, a rendu une ordonnance d’interdiction temporaire contre le renvoi. Le 15 février, la Cour d’appel américaine pour le circuit du district de Columbia, dans une décision 2-1, a refusé une demande de suspension de l’ordonnance d’interdiction temporaire. La majorité a expliqué que les TRO ne sont généralement pas révisables en appel. Si le tribunal de district, à l’expiration du TRO, délivre une injonction préliminaire, cela serait soumis à un appel.
Le lendemain, l’administration Trump a demandé à la Cour suprême de lever le TRO. Le 21 février, la Cour suprême, en peu de temps, a refusé d’entendre l’affaire à ce stade, avec les juges Samuel Alito et Neil Gorsuch dissidents.
Les agences de réglementation indépendantes et le pouvoir d’élimination
Les agences de réglementation indépendantes ont une longue histoire. En 1887, le Congrès a créé la Commission du commerce interétatique pour réglementer les taux de chemin de fer. Au fil du temps, une myriade d’agences importantes ont été créées, comme la Federal Trade Commission, la Federal Communications Commission, la Securities and Exchange Commission, le National Labor Relations Board et bien d’autres.
Comme pour les officiers du Cabinet, les commissaires de ces agences sont nommés par le président avec une exigence de confirmation du Sénat. Mais contrairement aux postes de cabinet, les membres des agences ont une protection contre le retrait. Les lois créant les agences prévoient que les commissaires servent à un terme fixe et ne peuvent être supprimés que pour cause, généralement définis comme autorisant le licenciement par le président «uniquement pour l’inefficacité, la négligence du devoir ou les malversations en fonction».
En 1935, dans Humphrey’s Exécuteur c. États-Unis, la Cour suprême a confirmé à l’unanimité une loi fédérale qui a empêché la révocation des commissaires de la Commission du commerce fédéral à moins qu’il n’y ait juste un motif de licenciement. Le tribunal a souligné l’importance que le Congrès soit en mesure de protéger les agences de réglementation fédérales du contrôle présidentiel direct. Le tribunal a déclaré: «L’autorité du Congrès, en créant des agences quasi-législatives ou quasi-judiciaires, les obligera à agir dans l’exercice de leurs fonctions indépendamment du contrôle exécutif ne peut pas être doutée; et cette autorité comprend, comme un incident approprié, le pouvoir de réparer la période pendant laquelle ils se poursuivront en fonction et interdisent leur retrait, sauf pour la cause dans l’intervalle. »
Dans Wiener c. États-Unis, en 1958, la Haute Cour est allée plus loin et a jugé que même sans limite statutaire de renvoi, le président ne pouvait pas retirer des fonctionnaires exécutifs où l’indépendance du président est souhaitable. Wiener a impliqué le président licencié un membre de la Commission des réclamations de guerre. Contrairement à la loi fédérale sur la Commission du commerce dans l’exécuteur testamentaire de Humphrey, la loi créant la Commission des réclamations de guerre n’a pas expressément limité le pouvoir de renvoi du président.
Cependant, la Cour a conclu que le besoin fonctionnel de l’indépendance de la Commission des réclamations de guerre limitait le pouvoir de renvoi du président. La Cour a expliqué que l’intention du Congrès était que la Commission des réclamations de guerre accorde des réclamations fondées sur le mérite plutôt que sur l’influence politique. Le tribunal a déclaré qu’il y avait une «forte différenciation» entre «ceux qui font partie de l’établissement exécutif et ceux dont les tâches nécessitent une liberté absolue de l’ingérence des cadres».
Dans les affaires suivantes, la Cour suprême a réaffirmé que le Congrès peut fournir une protection contre le renvoi où l’indépendance du président est souhaitable. Dans Morrison c. Olson, en 1988, le tribunal a confirmé la constitutionnalité d’une loi fédérale qui a créé un avocat indépendant pour enquêter sur les actes répréhensibles par des fonctionnaires de branche exécutive de haut niveau et autorisé le licenciement uniquement pour cause. Dans une décision 7-1, le tribunal, dans un avis du juge en chef William Rehnquist, a confirmé cette limite et a souligné que le conseil indépendant, qui existe pour enquêter et poursuivre les actes répréhensibles présumés de ceux de la branche exécutive du gouvernement, devrait idéalement être indépendant du président.
En 2020, la Cour suprême a clarifié ces principes et a même parlé du bureau détenu par Dellinger. Dans Seila Law c. Consumer Financial Protection Bureau, le tribunal, 5-4, a jugé que le Congrès ne pouvait pas limiter le retrait du chef du Bureau de protection financière des consommateurs. Le tribunal a distingué l’exécuteur testamentaire de Humphrey. Il a déclaré que le Congrès ne peut pas limiter le retrait lorsqu’une agence est dirigée par une seule personne, comme ce fut le cas pour le CFPB. Mais le tribunal a réaffirmé que le Congrès peut limiter le retrait lorsqu’il s’agit d’une commission multi-membres comme la Commission fédérale du commerce de l’exécuteur testamentaire de Humphrey.
Le juge en chef John Roberts, écrivant pour la majorité, a contrasté le Bureau des conseils spéciaux, que Dellinger se dirige vers le CFPB et a déclaré: «En tout état de cause, le Bureau des conseils spéciaux exerce uniquement la juridiction limitée pour appliquer certaines règles régissant les employeurs et les employeurs du gouvernement fédéral. Il ne lie pas du tout les parties privées ni ne manie d’autorité de réglementation comparable à la CFPB. »
La position d’administration Trump et l’opposition
L’administration Trump soutient que des cas tels que l’exécuteur exécuteur de Humphrey et Morrison c. Olson devraient être rejetés et que le Congrès ne peut jamais limiter le licenciement de quiconque travaille dans le pouvoir exécutif du gouvernement. Dans une lettre, datée du 12 février, la sollicitrice générale par intérim Sarah M. Harris a écrit au sénateur Richard Durbin, classant démocrate du Comité judiciaire du Sénat, que le ministère de la Justice a conclu que les limites de retrait sont inconstitutionnelles, que l’exécuteur de Humphrey est erroné, et que cela ne respectera pas les statuts.
Le 18 février, l’administration Trump a publié un décret, garantissant la responsabilité de toutes les agences, qui ont déclaré que toutes les agences fédérales ont le contrôle du président. Il a déclaré que le président peut licencier ceux au sein de l’agence sans avoir besoin de se conformer aux limites statutaires de l’enlèvement et que tous au sein des agences doivent respecter les politiques du président.
Le président Trump a licencié de nombreuses personnes qui ont une protection statutaire contre le déménagement tel que Dellinger, commissaire au Conseil national des relations du travail, membres de la Commission des chances d’emploi à l’égalité et chef de la Commission électorale fédérale.
L’administration Trump s’appuie sur ce que l’on appelle la théorie de l’exécutif unitaire. C’est le point de vue que la Constitution constitue l’ensemble du pouvoir exécutif du président qui est alors en charge de l’ensemble du pouvoir exécutif du gouvernement. Toute limite de contrôle présidentiel, telles que les restrictions à l’élimination, est inconstitutionnelle.
Les critiques soutiennent que la théorie exécutive unitaire n’a aucun soutien historique. Les rédacteurs de la Constitution se sont profondément méfiants de l’autorité exécutive. Ceux qui s’opposent à la théorie de l’exécutif unitaire disent qu’il ignore que les pouvoirs fédéraux sont à la fois séparés et interdépendants et l’importance des contrôles et des équilibres au sein du gouvernement fédéral.
De plus, affirment que les critiques, il y a des moments où il est très souhaitable d’avoir une protection pour ceux qui sont officiellement dans le pouvoir exécutif du gouvernement. Par exemple, on pense largement que le Federal Reserve Board, qui a une énorme influence sur l’économie, ne devrait pas être directement responsable du président. Et il est logique que la personne qui gère les plaintes de dénonciation contre le gouvernement devrait se protéger contre le retrait.
La Cour suprême
Bien que la Cour suprême n’ait pas entendu l’appel de l’administration Trump dans l’affaire Dellinger pour le moment en raison de sa posture procédurale, la question reviendra sûrement devant la Cour, dans cette affaire ou une autre, bientôt. Le tribunal devra alors décider de l’emporter de précède de longue date et de donner au président des pouvoirs qui pourraient s’étendre à la capacité de licencier tous les représentants du gouvernement et les employés.
D’une part, il y a maintenant peut-être une majorité sur le tribunal disposé à accepter la théorie exécutive unitaire. Dans Trump c. États-Unis, la Cour, dans une opinion majoritaire du juge en chef Roberts, a déclaré que «le président occupe une position unique dans le régime constitutionnel comme la seule personne qui compose à elle seule une branche de gouvernement.» Le tribunal pourrait bien dire que la distinction entre les chefs d’agences à un seul membre et multi-membres qu’elle a entraîné dans la loi de Seila est arbitraire.
D’un autre côté, depuis 90 ans, la loi est qu’il peut y avoir des agences indépendantes et qu’il peut y avoir des limites à l’élimination présidentielle. Ce serait une expansion spectaculaire du pouvoir présidentiel pour la Cour d’adopter la théorie exécutive unitaire.
Peut-être que le tribunal prendra une position intermédiaire, donnant au président le pouvoir de retirer les chefs des agences, mais ne trouvant pas une protection de la fonction publique pour les employés fédéraux inconstitutionnels.
La seule chose sûre est que l’un des premiers tests de la vaste affirmation du pouvoir exécutif de l’administration Trump impliquera si le Congrès peut imposer des limites au pouvoir de renvoi du président. Si la Cour embrasse la théorie de l’exécutif unitaire, les implications seront énormes.
Erwin Chemerinsky est doyen de l’Université de Californie à la Berkeley School of Law. Il est un expert en droit constitutionnel, pratique fédérale, droits civils et libertés civiles et litige en appel. Il est également l’auteur de nombreux livres, dont No Democracy dure éternellement: comment la Constitution menace les États-Unis et un tribunal divisé: Terme d’octobre 2023 (2024).
Cette chronique reflète les opinions de l’auteur et pas nécessairement les vues de l’ABA Journal – ou de l’American Bar Association.
