Lorsque le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu rencontre le président Trump à la Maison Blanche cette semaine, les deux dirigeants devraient annoncer le lancement des négociations sur le prochain mémorandum de compréhension de l’assission militaire américaine-israélienne.
Bien sûr, d’autres problèmes urgents occuperont également leur attention: cimenter les cessez-le-feu à Gaza et au Liban, garantissant la libération des otages israéliens restants, un accord de normalisation israélo-saudi potentiel et le programme nucléaire iranien. Mais en cours de discussion sur le prochain protocole d’accord ne devrait pas attendre.
L’accord actuel sur 10 ans, que j’ai aidé à négocier tout en étant ambassadeur américain en Israël, fournit à Israël 3,3 milliards de dollars de financement militaire étranger et 500 millions de dollars pour les programmes de défense antimissile par an, pour un grand total de 38 milliards de dollars. Il se déroule au cours de l’exercice 2028. Un nouveau protocole d’accord de 10 ans, à partir de l’exercice 2029, régirait l’aide américaine à Israël pendant une décennie après que le président Trump ait quitté ses fonctions.
Cette date de début peut sembler loin. Mais il est à moins de quatre ans, et ces négociations prendront du temps. Nous avons commencé à négocier le protocole d’accord actuel après la visite du président Obama en Israël en mars 2013, et avons pris jusqu’en septembre 2016 pour le signer. Certains ont conseillé à Netanyahu d’attendre Hillary Clinton ou Donald Trump dans l’espoir d’une meilleure affaire, mais les deux parties ont convenu qu’il était crucial de signer deux ans avant l’expiration du protocole d’accord. Ce moment a permis aux Forces de défense israéliennes de prendre des décisions sur les acquisitions majeures avec des projections de financement réalistes – y compris sur des avions F-35 supplémentaires avant l’entrée en vigueur de l’accord. Pour répondre à ce calendrier pour le prochain protocole d’accord, les négociateurs auront moins de deux ans, et ce sera un sprint.
Ces négociations seront complexes. Premièrement, il sera difficile pour Israël d’évaluer ses futurs besoins de défense. La plus longue guerre d’Israël, qui a commencé Inoctober 2023, n’a pas complètement terminé, mais elle a remodelé le Moyen-Orient. Il a également forcé les FDI dans un tempo de fonctionnement beaucoup plus élevé que la normale, augmentant l’usure de son équipement et dépensant un énorme volume de munitions. Le protocole d’accord a permis à Israël d’acheter un troisième escadron de F-35, 25 avions de chasse F-15IA et quatre pétroliers KC-46A. Mais le nouveau protocole d’accord devra probablement financer la mise à niveau ou le remplacement des F-16 vieillissants d’Israël et l’achat de F-15IAS supplémentaires. La loi sur les crédits de la sécurité israélienne que le Congrès a adopté et que le président Biden a signé en 2024 fournit 14,1 milliards de dollars pour aider à réapprovisionner les munitions. Mais Israël ne voudra pas revoir les pénuries qu’elle a connues dans cette guerre.
Les systèmes spécifiques ne sont qu’une partie de l’évaluation. Ces besoins doivent être cartographiés par rapport à une projection de ce à quoi ressemblera le Moyen-Orient au cours des 15 à 20 prochaines années, lorsque les armes achetées sous le nouveau protocole d’accord seront employées. Comment les menaces évolueront-elles, que ce soit à partir de l’Iran, de ses procurations terroristes ou d’autres acteurs? Quelles nouvelles technologies offensives pourraient proliférer, comme l’ont fait les véhicules aériens sans pilote ces dernières années? Quelles capacités seront nécessaires pour se défendre contre eux? Et comment Israël devrait-il répartir ses dépenses de défense à travers ses forces? Ces questions nécessitent des discussions profondes entre nous et les équipes israéliennes, et elles prendront du temps.
Le MOU 2016 contenait une innovation: des fonds dédiés et stables – 500 millions de dollars par an – pour les programmes de défense des missiles, plutôt que de les faire être soumis aux hauts et aux bas des négociations budgétaires exécutives du Congrès. Cela n’a pas empêché les crédits supplémentaires en 2022 (1 milliard de dollars) ou 2024 (5,2 milliards de dollars) pour reconstituer les intercepteurs Iron Dome et David Sling utilisés dans la guerre et pour développer davantage le système de défense aérienne laser du faisceau de fer. Des crédits supplémentaires supplémentaires pourraient être nécessaires avant le prochain protocole d’accord pour reconstituer les intercepteurs Arrow 2 et 3, après leur utilisation contre les attaques de missiles balistiques iraniens en avril et octobre 2024.
Mais le protocole d’accord devra également aborder la menace proliférante du drone et des missiles balistiques, ainsi que l’expansion et la mise à niveau des systèmes défensifs dont il faut. Il s’agit d’un problème mondial, mais comme l’a montré l’année dernière, aucun pays ne l’a fait face de manière plus intense qu’Israël, même si les États-Unis ont aidé à défendre Israël avec une coalition de défense aérienne contre-UAV, des actifs de défense antimissile offshore et une batterie Thaad sur terre. Les planificateurs israéliens et américains doivent évaluer à quoi ressemblera cette menace en 2040 et au-delà. Quels avantages et efficacité peuvent provenir de la construction d’un réseau régional de défense aérienne et antimissile approprié, une fois qu’Israël et l’Arabie saoudite normalisent les relations? Quelles nouvelles technologies, comme le faisceau de fer, pourraient rendre ces défenses aériennes et missiles plus rentables? Et quelles autres technologies et programmes – y compris les États-Unis-Israël en cours sur le contre-tunnels et les cyber-menaces – pourraient être amenés au protocole d’accord, car la défense antimissile était dans la dernière négociation?
Tout cela coûtera cher. Le président Trump soutient Israël et voudra sans aucun doute aider à répondre à ses besoins de défense. Et il veut peut-être son nom sur une grande et belle affaire. Mais comme dans toute négociation, il y aura des contre-pressions et des opportunités de levier. Trois problèmes se distinguent.
Premièrement, le protocole d’accord pourrait être négocié dans le contexte des développements régionaux dramatiques. Un éventuel accord de normalisation israélo-saudi, qui, selon les Saoudiens, nécessite une voie vers une forme d’État palestinien. Trump pourrait-il utiliser le protocole d’accord comme édulcorant pour amener Netanyahu à avaler cette pilule amère? Serait-il associé à un traité de défense américano-israélien? Les procurations de l’Iran s’affaiblissent, comment le prochain va se tourner vers le programme nucléaire iranien – des sanctions plus difficiles, un accord négocié à Trump ou une grève militaire – affectent la perception qu’Israël de la menace iranienne?
Deuxièmement, Israël a d’énormes besoins de défense et ses deks initiaux seront élevés. Mais les États-Unis ont d’autres bénéficiaires de FMF qu’il prévoit, notamment l’Égypte et la Jordanie, deux partenaires importants d’Israël. Trump semble déterminé à réduire presque toutes les dépenses fédérales. Si Global FMF prend une réduction tandis que la FMF israélienne augmente, Israël pourrait finir par recevoir un pourcentage démesuré du total. Déjà, la FMF annuelle de 3,3 milliards de dollars d’Israël (sans compter le grand supplément de 2024) est un peu plus de la moitié du total mondial. Israël et ses partisans ont généralement favorisé des budgets mondiaux d’aide étrangère plus importants, donc Israël n’est pas si exposé en recevant la grande majorité de ces dollars, une préoccupation qui pourrait être renforcée après Gaza.
Troisièmement, le MU actuel présente un programme de longue date intitulé Off-Shore Procurement (OSP), unique à Israël, qui a permis à Israël d’utiliser jusqu’à 26,3% de ses fonds FMF à acheter auprès des entrepreneurs de la défense israélienne. Israël a résisté à cette élimination dans les négociations, faisant valoir que sa base industrielle de défense en souffrirait. Obama a vu l’industrie de la défense d’Israël comme suffisamment mature pour se tenir seul, et voulait que les dollars de FMF dépensés aux États-Unis créent des emplois américains. Israël pourrait chercher à relancer cette disposition, en particulier avec sa nécessité de renforcer la production de défense intérieure après la guerre. Mais ils pourraient rencontrer Trump soutenant la logique d’Obama que l’argent devrait être dépensé à la maison.
Il y a donc beaucoup à faire et peu de temps à perdre. Nommez les équipes et commencez les pourparlers.
Daniel B. Shapiro a été ambassadeur américain en Israël de 2011 à 2017, et plus récemment, en tant que secrétaire adjoint adjoint à la défense pour la politique du Moyen-Orient.
