Les tarifs douaniers de Trump soumis à l’examen de la Cour suprême

Le 5 novembre, la Cour suprême entendra les plaidoiries dans le cadre de deux contestations du pouvoir du président Donald Trump d’imposer des droits de douane drastiques sur pratiquement tous les biens importés aux États-Unis. Les enjeux économiques sont énormes, mais ces affaires constituent également un test important pour le pouvoir présidentiel de manière plus générale.

Voici une brève explication des problèmes soulevés dans ces affaires, de la manière dont elles sont parvenues au tribunal et du moment où le tribunal est susceptible d’agir.

Comment a commencé le conflit sur les tarifs ?

À partir de février, Trump a publié une série de décrets imposant des droits de douane. Les tarifs peuvent être divisés en deux catégories. Le premier type, connu sous le nom de droits de douane de « trafic », ciblait les produits du Canada, du Mexique et de la Chine, car Trump affirme que ces pays n’ont pas fait assez pour arrêter l’afflux de fentanyl vers les États-Unis. La deuxième catégorie, connue sous le nom de droits de douane « mondiaux » ou « réciproques », imposait un droit de base de 10 % à pratiquement tous les pays, avec des droits de douane plus élevés – allant de 11 % à 50 % – à des dizaines de pays. En imposant ces droits de douane à l’échelle mondiale, Trump a cité les déficits commerciaux importants comme une « menace inhabituelle et extraordinaire pour la sécurité nationale et l’économie des États-Unis ».

Une affaire a été déposée devant le tribunal de district américain du district de Columbia par Learning Resources et hand2mind, deux petites entreprises familiales qui fabriquent des jouets éducatifs, dont une grande partie de la fabrication a lieu en Asie. Pour survivre, disent les entreprises, elles devraient augmenter leurs prix d’au moins 70 % pour compenser les tarifs les plus élevés.

Une autre affaire contestant les droits de douane a été portée devant la Cour du commerce international des États-Unis par plusieurs petites entreprises, dont VOS Selections, un importateur de vin new-yorkais, et Terry Precision Cycling, qui vend des vêtements de cyclisme pour femmes. Terry décrit les tarifs comme « une menace existentielle » pour l’entreprise. À cette affaire s’ajoute une deuxième affaire, également déposée devant le Tribunal du commerce international, intentée par 12 États, qui affirment être affectés par l’augmentation des droits de douane parce qu’ils achètent des marchandises directement à l’étranger et achètent des produits importés par d’autres.

Quelles sont les lois au centre du conflit sur les tarifs ?

L’article I de la Constitution donne au Congrès le pouvoir de « fixer et percevoir des impôts, des droits, des impôts et des accises » et il exige que « les projets de loi visant à augmenter les revenus soient présentés par la Chambre des représentants ».

En publiant les décrets qui imposaient les tarifs douaniers, Trump s’est principalement appuyé sur une loi de 1977, la Loi sur les pouvoirs économiques d’urgence internationaux. L’article 1701 de l’IEEPA prévoit que le président peut utiliser la loi « pour faire face à toute menace inhabituelle et extraordinaire, qui a sa source en totalité ou en partie en dehors des États-Unis, pour la sécurité nationale, la politique étrangère ou l’économie des États-Unis », s’il déclare une urgence nationale « en ce qui concerne une telle menace ». L’article 1702 de la loi prévoit qu’en cas d’urgence nationale, le président peut « réglementer… l’importation ou l’exportation » de « biens dans lesquels un pays étranger ou un de ses ressortissants a un intérêt ».

La Cour suprême s’est-elle penchée sur cette question ?

La Cour suprême ne s’est pas prononcée sur le pouvoir du président d’imposer des droits de douane dans le cadre de l’IEEPA. United States v. Yoshida International, une décision rendue en 1975 par la Cour d’appel des douanes et des brevets des États-Unis, est peut-être la plus pertinente pour le débat tarifaire actuel en raison des similitudes entre l’IEEPA et le texte de loi au centre de cette affaire, le Trading with the Enemy Act de 1917.

Cette affaire a commencé comme une contestation de l’imposition par le président Richard Nixon d’un droit de douane temporaire de 10 % sur les importations en réponse à un important déficit commercial, ce qui en 1971 était un développement relativement inhabituel dans l’histoire des États-Unis. En 1974, le tribunal des douanes des États-Unis – le prédécesseur du Tribunal du commerce international – a statué que Nixon n’avait pas le pouvoir en vertu de la loi sur le commerce avec l’ennemi, qui permettait au président, en cas d’urgence, de « réglementer… l’importation… de… toute propriété dans laquelle un pays étranger ou un de ses ressortissants a un intérêt ».

En réponse à la décision du tribunal des douanes, une disposition du Trade Act de 1974 donnait spécifiquement au président le pouvoir d’imposer des droits de douane pour « faire face aux déficits importants et graves de la balance des paiements des États-Unis », mais – en même temps – la loi limitait les droits de douane à un maximum de 15 % et à une durée de cinq mois.

La Cour d’appel des douanes et des brevets a annulé la décision de la Cour des douanes, concluant que Nixon avait finalement le pouvoir d’imposer les tarifs. Le tribunal a expliqué que le droit de douane de 10 %, a expliqué, était une mesure « limitée » imposée « comme « une mesure temporaire » calculée pour aider à répondre à une urgence nationale particulière, ce qui est très différent de « l’imposition des taux de droits qu’il juge souhaitables ».

Quels sont les arguments des challengers ?

Les opposants soutiennent que – contrairement à d’autres lois qui traitent directement des tarifs douaniers – l’IEEPA ne mentionne pas du tout les tarifs ou les droits de douane, et qu’aucun président avant Trump ne s’est jamais appuyé sur l’IEEPA pour imposer des tarifs. Et le gouvernement n’a fourni aucun exemple d’une autre loi, ajoutent-ils, dans laquelle le Congrès a utilisé l’expression « réglementer » ou « réglementer… l’importation » pour donner au pouvoir exécutif le pouvoir de taxer. En effet, le regroupement de petites entreprises dirigé par VOS Sélections affirme : «[h]des centaines de lois accordent le pouvoir de réglementer, et aucune n’a jamais été considérée comme accordant des pouvoirs de taxation. … Si « réglementer » signifiait « taxer », cela bouleverserait la compréhension acceptée de toutes ces lois.»

Interpréter l’IEEPA comme donnant au président le pouvoir d’imposer des tarifs douaniers unilatéraux à l’échelle mondiale créerait une variété de problèmes constitutionnels, affirment également les adversaires du Circuit fédéral. Premièrement, écrivent-ils, cela irait à l’encontre d’une doctrine connue sous le nom de doctrine des questions majeures, qui exige que le Congrès soit explicite lorsqu’il veut donner au président le pouvoir de prendre des décisions ayant une vaste signification économique et politique. Learning Resources et hand2mind déclarent aux juges que « le Congrès n’utilise pas (et ne peut pas) utiliser une terminologie aussi vague pour accorder à l’exécutif un pouvoir de taxation pratiquement illimité ayant un impact économique aussi stupéfiant – littéralement des milliers de milliards de dollars – supporté par les entreprises et les consommateurs américains. »

Permettre au président de s’appuyer sur l’IEEPA pour imposer les tarifs violerait également la doctrine de non-délégation – le principe selon lequel le Congrès ne peut pas déléguer son pouvoir de légiférer à d’autres branches du gouvernement. Dans leur mémoire, les États affirment que bien que le Congrès ait, dans des circonstances limitées, spécifiquement donné au président le pouvoir « d’ajuster les taux de droits de douane », le président dans ce cas interprète l’IEEPA « comme déléguant l’intégralité du pouvoir de tarification du Congrès à la discrétion du président, « essentiellement sans contrôle judiciaire », sans aucun principe intelligible guidant le montant ou la durée des tarifs.

Quels sont les arguments du gouvernement ?

L’administration Trump rétorque que les tarifs s’inscrivent clairement dans le texte de l’IEEPA. Selon le solliciteur général américain D. John Sauer, l’octroi par le Congrès du pouvoir au président de « réglementer les importations » « autorise clairement le président à imposer des droits de douane » parce que les droits de douane « sont un moyen traditionnel et courant de réglementer les importations ».

Le Circuit fédéral s’est trompé, affirme l’administration Trump, lorsqu’il a conclu que « même si l’IEEPA autorise les tarifs, il n’autorise pas les tarifs « illimités » » comme ceux au centre de cette affaire. L’IEEPA et une autre loi commerciale fédérale, la National Emergencies Act, imposent déjà des contrôles substantiels sur les droits de douane, notamment en limitant les « urgences » à un an et par « une série d’exigences en matière de procédures et de rapports qui permettent au Congrès de superviser et d’outrepasser les décisions du président ». La doctrine des « questions majeures » n’empêche pas non plus le président d’imposer des droits de douane dans le cadre de l’IEEPA, écrit Sauer. Dans un premier temps, dit Sauer, la doctrine ne s’applique que lorsqu’une loi est ambiguë, mais l’IEEPA donne clairement au président le pouvoir d’imposer des droits de douane en lui accordant le pouvoir de « réglementer les importations ». De plus, poursuit Sauer, la Cour suprême « n’a jamais appliqué la doctrine dans le contexte des affaires étrangères, où le Congrès accorde présumément au président de larges pouvoirs pour compléter son » autorité en vertu de la Constitution.

Comment les tribunaux inférieurs ont-ils statué sur ces affaires ?

Dans les affaires intentées par VOS Selections et les autres petites entreprises ainsi que les Länder, le CIT a donné raison le 28 mai aux petites entreprises et aux Länder et a annulé les tarifs. Le CIT a estimé que la délégation de pouvoir de l’IEEPA pour « réglementer… l’importation » ne donne pas au président un pouvoir tarifaire illimité. Les limites que le Trade Act impose à la capacité du président à réagir aux déficits commerciaux, a poursuivi le tribunal, indiquent que le Congrès n’avait pas l’intention que le président s’appuie sur des pouvoirs d’urgence plus larges dans l’IEEPA pour répondre aux déficits commerciaux.

Les tarifs de « trafic » sont également invalides, a poursuivi le CIT, car ils ne « traitent pas d’une menace inhabituelle et extraordinaire », comme l’exige la loi fédérale. Au lieu de cela, a conclu le CIT, le décret de Trump tente de créer un levier pour faire face à la crise du fentanyl.

La Cour d’appel du circuit fédéral des États-Unis, qui entend les appels du Tribunal du commerce international, a suspendu la décision du CIT pendant que le gouvernement faisait appel. Par un vote de 7 voix contre 4, une majorité du circuit fédéral a convenu que « l’octroi par l’IEEPA du pouvoir présidentiel de « réglementer » les importations n’autorise pas les tarifs douaniers » que Trump avait imposés.

Le juge Richard Taranto, nommé par Obama, a rédigé l’opinion dissidente, à laquelle se sont joints trois autres juges. Il a fait valoir que « le langage de l’IEEPA, comme le confirme son histoire, autorise les tarifs pour réguler les importations ». De plus, a-t-il ajouté, « l’IEEPA incarne l’octroi par le Congrès d’une large autorité d’urgence dans le domaine des affaires étrangères, qui, sans surprise, s’étend au-delà des pouvoirs disponibles en vertu des lois non urgentes, et le Congrès a confirmé l’étendue comprise en liant l’autorité de l’IEEPA à des exigences procédurales particulièrement exigeantes pour tenir le Congrès informé. »

Dans l’affaire portée devant le tribunal fédéral du District de Columbia, le juge de district américain Rudolph Contreras a donné raison à Learning Resources et hand2mind, convenant avec eux que « le pouvoir de réglementer n’est pas le pouvoir de taxer ». L’ordonnance de Contreras était restrictive, interdisant au gouvernement uniquement d’appliquer les tarifs douaniers contre Learning Resources et hand2mind, et il a suspendu cette décision pendant que le gouvernement faisait appel.

Qui discutera la semaine prochaine ?

Le 23 octobre, la Cour suprême a prolongé la durée prévue pour la plaidoirie de 60 minutes normales à 80 minutes, même si elle durera presque certainement beaucoup plus longtemps que cela. Trois avocats argumenteront : un de l’administration Trump (vraisemblablement Sauer) ; Neal Katyal, qui a été solliciteur général par intérim sous l’administration Obama, représentant les petites entreprises ; et un avocat représentant les États contestant les tarifs. Fait amusant : Katyal a été sélectionnée par tirage au sort face à Pratik Shah, l’avocat représentant Learning Resources et hand2mind.

Quand le tribunal rendra-t-il sa décision ?

Il n’y a aucun moyen de savoir combien de temps cela prendra. D’une part, l’affaire est complexe et pourrait impliquer plusieurs opinions – non seulement une opinion majoritaire mais peut-être aussi des dissidences et des opinions concordantes, ce qui pourrait ralentir le processus de finalisation et de publication de l’avis. D’un autre côté, l’administration Trump a exhorté les juges à agir rapidement, leur disant que « »[t]plus une décision finale est retardée, plus le risque de perturbation économique est grand », et le tribunal a accéléré l’affaire selon le calendrier proposé par le gouvernement, ce qui suggère au moins que le tribunal est prêt à agir rapidement.